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            杨凯越 | 我国基础设施发展现状、存在问题及趋势展望
            发布日期:2019-05-07 信息来源:中咨研究 访问次数: 字号:[ ]

            经过建国以来近70年的发展,我国基础设施存量截至2018年已居世界首位,在交通、能源、通信、水利等领域取得诸多世人瞩目的成绩。但随着基础设施的不断发展,我国基础设施体系显现出一些问题,可能对未来基础设施的高质量发展造成一定阻碍。与此同时,新时代基础设施也将面临不同于以往的新发展趋势。对此应提高重视,准确判断,谋求基础设施高质量发展的新思路。

            一、我国基础设施发展的主要历程及基本状况

            (一)我国基础设施发展的主要历程

            从建国初期到改革开放前期,我国基础设施中的交通运输、邮电通讯等的发展仍处严重滞后状态,发展速度相对缓慢。1953-1978年,我国基础设施资本存量年均增长率为7.07%。

            改革开放初期,基础设施仍然是我国经济社会发展的短板。1979-1989年,我国基础设施资本存量的年均增长率为6.94%。在此期间,我国开始对基础设施发展采取一些短期性对策,利用有限资金加大对重点基础设施的投入,改变基础设施薄弱、缺口的状况,一些水利工程、铁路工程等项目的建成,为经济社会发展打下了良好的基础。

            二十世纪八十年代中后期,国家开始认识到基础设施对国民经济发展的重要性,开始对交通、通信等基础设施的发展作出明确部署,并大量增加投资。1989-2003年我国共发行6600亿元特别国债用于基础设施建设,同时带动大量社会资本的进入,主要用于水利、交通、通信、城市基础设施、城乡电网改造等项目的投资,使国民经济平稳度过困难时期。1990-2008年,我国基础设施资本存量从11903亿元增长到192378亿元,18年增长超过16倍,年均增长16.72%。

            进入二十一世纪,我国基础设施对经济增长的促进作用日益明显,良好的基础设施条件降低了制造业的生产成本和流通成本,增强了中国产品开拓市场和参与竞争的能力。同时,政府开始鼓励外资和民营资本进入基础设施项目投资,基础设施投资主体开始多元化,资金来源渠道多样化,有效缓解了基础设施建设资金不足的问题。

            (二)我国基础设施发展现状

            我国基础设施经过建国以来近70年的大规模投资建设,发展突飞猛进,快速、有力地推动了社会经济的发展,对提高人民生活水平做出了重要贡献。1990年,我国基础设施存量资产排在全世界第15位左右,2000年上升到第7位,2010年跃升为第3位,仅次于美国和日本。

            至2017年末,我国城镇基础设施累计投资额达到113.68万亿元,基础设施存量实际上已经世界排名第一。截至2018年底,我国高速铁路通车里程超过2.9万公里,高速公路14.25万公里,沿海港口万吨级以上泊位近1994个,城市地铁通车里程达到3882公里,均居世界首位。

            截至2017年底,全国220千伏及以上输电线路总长达到68.8万公里,电网规模居世界首位。已建成5级及以上江河堤防30.6万公里,可绕地球7圈多。我国每年网络普及率增长10%,每年电信基础设施建设直接投资数额巨大,直接拉动千亿规模内需。

            2017年,我国用于包括交通运输、电信、互联网、水利、环境和公共设施的基础设施投资达14万亿元,比上年增长19%,占全社会固定资产投资的比重达22.2%,高居世界各国之首。如果再加上电力、煤炭、石油等能源领域的基础设施投资,广义基础设施投资的规模约17万亿元。2018年,我国整体投资增速放缓,基础设施投资增速有所回落,全年投资较2017年增长3.8%,基础设施维持稳定增长的趋势没有改变。

            二、我国基础设施发展存在的主要问题

            (一)系统性规划不协调

            基础设施是国家、区域、城市运行巨系统的子系统,与人口、经济、资源、环境、生态等要素紧密关联。系统内部各类基础设施的规模、结构、空间布局具有特定的衍生关系。由于专业分割和部门分管等原因,我国传统的基础设施建设往往忽略了其内在的系统性特征,忽略了从基础设施网络协调发展的角度进行规划布局,偏重于推动单个专业或单项设施的建设。交通、电信、电力、水利、园林等基础设施难以实现内外部协调和区域间有效衔接,难以实现统一规划和整体布局,因此往往造成各类基础设施的不匹配、不协调及资源的极大浪费,一定程度上导致发展失衡,综合效益无法得到充分发挥。

            (二)重建设、轻运营

            基础设施建设的目的是为了在运营期间提供相应的公共服务,因此基础设施的有效运营对于实现其建设目标至关重要?;∩枋┑脑诵行屎艽蟪潭壬先【鲇诠芾?,取决于管理体制和运营机制是否健全。我国基础设施目前仍普遍存在重视工程建设而轻视运营管理的问题。为建设而建设,缺乏项目周期全过程的统筹协调及资源整合,其结果是基础设施建设完成后,疏于管理养护,基础设施寿命期急剧缩短,投资效益低于预期,服务效果差强人意,从而陷入基础设施建设的恶性循环,造成严重的资源浪费。

            (三)结构性矛盾突出

            一是基础设施产业供需结构性失衡,导致供需结构错配,补短板任务仍然艰巨,“电力瓶颈”“交通瓶颈”等瓶颈问题亟待解决。

            二是交通、能源等生产性基础设施建设直接作用于经济增长,短期经济效益明显,因此得到政府的高度关注和大力投入;而养老、环保等社会基础设施,因其经济效益的间接性和长期性使其短期投资效益较差,项目可融资性差导致投资缺口较大,使得这类基础设施的发展滞后于经济社会发展需求,受关注程度相对较弱。

            三是政策措施和基础设施发展需求不匹配,金融体系和基础设施融资需求不匹配,科创能力和人力资本不足制约基础设施创新发展。

            (四)发展不平衡不充分

            一是基础设施产业发展,既有很先进的生产力,也有相对落后的生产方式。部分基础设施仍存在服务质量不达标、管理不到位等情况,与高质量发展要求还存在着显著差距。

            二是统筹城乡、区域发展与实现基本公共服务均等化的压力较大。从城乡的角度来看,城市与乡村的基础设施建设发展极不平衡。从区域的角度看,中西部地区明显落后于东部地区基础设施建设水平,基础设施不足又制约了其经济发展,形成恶性循环。以公路交通设施为例,2017年我国东部地区公路密度大约为118公里/百平方公里,西部地区仅为27公里/百平方公里。从城市规模等级看,超大和特大型城市设施水平较高,其他规模城市则存在较大差距。

            (五)高质量发展理念欠缺

            我国基础设施建设还未充分认识和形成体现创新、协调、绿色、开放、共享等新发展理念要求的发展模式。一是,当前我国以经济效益优先的基础设施发展模式仍占据主导地位;二是,我国基础设施飞速发展,由此产生了一系列资源、环境、生态等问题,绿色基础设施发展薄弱;三是我国基础设施在创新及协调发展,以及开放共享等方面重视不够。

            (六)对传统融资模式形成路径依赖

            一是融资平台仍然承担大量基础设施项目投资、融资和运营职能,公共投资职能尚无其他主体能够替代,财政基础薄弱的地区自主发债能力不足,政府举债能力受到很大约束。

            二是我国在基础设施领域推广PPP模式,但吸引民间投资的效果不明显,目前仍主要是以政府为主体的建设运营模式,政府统筹规划,控制融资、建设、管理的全过程,基础设施领域仍存在信用环境较差,投资成本较高、建设资金短缺、投资效益偏低、运营效率低下、公共服务单一等等问题,社会资本进入基础设施领域的积极性和信心受限。

            三是我国基础设施投资主要投向交通、能源等传统领域,并形成与此相对应的基础设施传统投融资模式。在新发展形势下,信息类、民生类、科研类基础设施项目应逐步成为关注焦点。但目前的投融资模式,落后于基础设施转型发展的要求。

            四是近年来我国不断推动金融创新,但由于没有处理好相关方利益问题,金融创新较少被应用到基础设施投融资领域?;∩枋┩度谧侍逯聘母锖徒鹑诖葱轮涿挥行纬捎行谓?。

            (七)缺乏创新发展的核心竞争力

            科技创新对于基础设施的高质量发展至关重要。习近平同志多次提到核心技术,并指出不能掌控核心技术是最大的隐患,而核心技术不能依赖于关系,只有自力更生。随着近年来我国劳动人口减少,资源供需形势变化,“数量红利”正在消失,新竞争优势的培育成为影响基础设施高质量发展的关键环节。与高速增长阶段“电力瓶颈”“交通瓶颈”等制约发展的瓶颈不同,高质量发展阶段的瓶颈主要是创新能力和人力资本不足。必须把创新作为第一动力,提升人员素质,不断增强基础设施创新发展的核心竞争力。

            (八)制度法律体系不健全

            目前我国尚未形成健全的基础设施相关政策及法律制度体系,法制建设层次不高,覆盖面有限,存在较大的局限性。同时,法律法规相互之间存在矛盾冲突,不同部门遵循各自的规章制度,相互之间难以达成有效合作。虽然监管部门针对基础设施产业的各种问题制定了相应的制度,但是这些制度并没有得到真正落实。

            三、我国基础设施未来发展的趋势展望

            (一)新科技全面融入基础设施

            基础设施具有规模大、投资高、周期长等特点,但新技术、新工艺的不断更新换代,以及新技术与基础设施的更密切、更深入的关联和影响,对于基础设施的“超前”布局提出了更高要求。譬如无人驾驶汽车技术的普及对高速公路、市政道路、交通信号交互等相关基础设施的一系列超前规划布局将产生极大影响。再如,智慧城市或“城市大脑”将科技应用到城市基础设施的精细化管理,涉及科技城市、科技政府、科技公民和科技社区等多个层面,包括智慧供水、智慧供电、人脸识别、车辆信息采集、智慧井盖、智能电梯等智能技术应用场景,对各产业领域尤其是市政、环保、能源、公共安全等基础设施的数据及指令的发送和接受有极高的要求,必须对城市治理的感知网络以及全面汇集城市治理相关数据资源等相关基础设施做出安排。

            这涉及到一是规划布局的合理性问题,即符合目前需求的交通、能源、通信、水利基础设施布局,比如高速公路的快速发展,是否符合相关产业发展的需求,目前的基础设施投资是否会在项目全生命周期结束前因为科技发展等原因而被淘汰。二是如何合理规划并体现相应的灵活性,使得基础设施规划建设既能满足时代发展及技术更新的要求,又能符合未来发展的潜在需求等问题。三是基于新科技、智慧基础设施、智慧城市的发展而逐渐改变传统基础设施规划模式,需要应用更为智能化、一体化、系统化的智慧规划手段。

            (二)产业基础设施更加融合发展

            产业基础设施之间的关系,在某些时刻将成为一种彼此争夺主导地位的过程,并在此过程中实现更加融合,形成产业基础设施发展战略系统,而基础设施结构、布局以及组织均将依托于这个发展战略系统,并形成与之相配套的政策体系。尤其是诸如能源、交通、环保、通信等产业基础设施的融合发展将更加密切,呈现结构性协调、内外需协调等发展态势,交通、地下管线、水、能源、环卫、绿地及智慧设施等基础设施子系统相互统筹、联动布局,使基础设施作为整体得以最大限度地呈现其社会、经济、环保及生态效益。

            (三)地下空间更加充分利用

            《欧洲地下建设战略研究议程(Strategic Research Agenda For the European Underground Construction Sector)》明确提出,其2030年的基础设施发展远景目标是“将地面交由市民自由使用,将基础设施放入地下”。目前布置于地面的重多基础设施如交通、物流、污水处理、能源等,可能在未来几年内逐步移入地下空间。不但使旅客交通与货物运输转入地下,还包括垃圾、污水等的传输都转入地下,使得地上将来逐步乃至彻底摆脱与传统运输相联系的环境干扰,如交通拥堵与PM2.5超标的困扰,而释放出的地上空间将用于满足大片自然植被种植和安全步行等需求。

            (四)基础设施更加重视协调赶超与平衡

            在经济高质量发展、新技术快速涌现的时代背景下,在保证资源配置合理化的前提下,关于基础设施实施赶超发展战略还是发挥后发优势的问题,以及关于本地基础设施发挥规模效应和改造更新等问题将愈加突出。由于目前基础设施发达地区多为经济同样发达的区域,其结果是大量资源流向这些具有绝对优势或相对优势的地区,从而提升这些地区在优质资源优化配置中的吸引力,形成良性循环,进一步促进当地基础设施高质量发展。

            着眼于全国基础设施高质量可持续发展的需要,需要采取创新、升级、扩大规模、新建等不同策略或策略的组合鼓励落后地区基础设施发展,从而遏制领先者和追随者之间发展差距不断扩大的趋势?;∩枋┳匪嬲呖赡苄枰ü渌喙亓蛩氐囊绯鲂в?,诸如产业链升级、产业间结构升级、技术创新等方式,带动基础设施的赶超或平衡发展。从我国区域协调发展的政策导向看,我国正从东部率先发展、中部崛起、西部大开发及东北地区振兴等四大区域经济发展战略,扩展为现今的全国产业转移战略、城市群发展战略以及主体功能区发展战略?;∩枋┑母铣肫胶夥⒄?,对于区域协调发展政策的落实发挥更加重要的作用。

            (五)更加重视全面性可持续发展

            目前基础设施的可持续发展仍较为强调生态环保等方面的可持续发展,但未来基础设施将是更加全面的可持续发展,不仅需要从工程、经济、环境等角度进行谋划,还要涉及规划、设计、投资、运营等不同层面、多个利益相关方,并涉及关键性短期决策与长期发展战略协调等可持续问题。

            (六)更加关注全球基础设施互联互通及供给安全问题

            基础设施国际互联互通将会更加受到关注。据麦肯锡预测,到2030年,全球基础设施资金缺口高达57-67万亿美元。亚洲开发银行2017年发布的报告显示,2016-2030年亚洲基础设施投资需求将达26万亿美元。北美、欧洲等发达地区基础设施同样面临长期投资不足的问题?!耙淮宦贰毖叵吖医晌蚧∩枋┙ㄉ璧娜鹊愕厍?。

            同时,更加重视基础设施供给的安全问题。除关键基础设施的物理安全性问题外,全球基础设施互联互通以及互联网+基础设施的发展趋势愈加明显,基础设施智能化时代的来临,必须关注与之相伴的智能化安全问题。在新科技环境下,基础设施新安全问题将成为未来基础设施发展的关注重点。

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